寫這篇研究的契機

在 2016 年的 9 月開始，正逢農業經濟系的系主任換成吳珮瑛老師之際，老師也接下系上一門大四學生必修的「農業經濟討論」。而趁這個機會，我也才會有機會去寫出這篇小論文。

因為算是我第一次寫研究性的小論文，當中有許多口語的部分請見諒。另外這篇文章是我整整花了三個月的時間寫出來的關係，研究生或想寫相關文章的人請勿抄襲，或是直接複製貼上，否則會有法律責任。

論文寫作推薦書籍

農學院的論文寫作建議與格式的話，請參考這本書：

吳珮瑛，翰蘆，2014，「老師在講你有在聽嗎？論文寫作之規範及格式 (第二刷)」，參照 http://www.books.com.tw/products/0010587579

不過當中的某些概念其實是很適合給寫論文的人看的，不管你是不是農學院的學生，都很建議大家購買。

關於為何要研究日本稻米相關補貼政策之於台灣補貼政策的比較之動機

台灣過去的農業補貼思維一直停留在「維持農民生計」，不過很尷尬的是補貼原本的目的並不是為了維持農民的生計，而是給予暫時性的資金紓困或是擴大發展用。但可惜的是許多人對於這一點並不清楚，而剛好在看到日本推行的農業補貼政策的發展，恰好與我想要探討的方向相同。

因此，本篇將從國際規範的角度，例如世界貿易組織（World Trade Organization，WTO）以及日本從 1990 年代之後稻米的一系列改革政策，最後放眼到台灣從 2016 年開始實施的「對地綠色直接給付政策」。當中因中文資料不足，也參考了一些日文的資料。因為本篇老師有規定內文要在 20 頁之內完成，所以有些細節可能沒有說明足夠。雖然尚有不足之處（文章有些地方還在更新，會繼續新增近期的資料並多閱讀日本那邊的相關文獻），希望各位先進可以給予指點和建議，但拒絕激烈性的負面言論，否則一律刪留言。

緒論

ㄧ、研究動機

在臺灣加入世界貿易組織（World Trade Organization，以下簡稱WTO）之後，身為會員國必須要遵守公平貿易原則的關係，必須要開放國外農產品進口並且削減對生產和貿易造成扭曲之境內支持或稱「農業境內總支持」（Aggregate Measurement Support，以下簡稱AMS）（中華經濟研究院，n.d.a）。因此，臺灣在加入 WTO 之前，也提早在 1997 年開始「水旱田利用調整計畫」，降低稻米的生產並降低補貼（李元和等人，2008），不過卻透過調降其他農產品的 AMS 來達成目標，造成稻米佔總 AMS 的比例增高，但面對未來若 WTO 想要對 AMS 要持續調降時，稻米的 AMS 不可能不調降（陳雅惠等人，2007），而相關的研究如陳吉仲等人（2005）曾進行過稻米保價收購制度、稻田休耕政策及關稅配額進口貿易政策之相關研究，這三個政策是相輔相成的，若最終不減少稻米保價收購的補助，分析結果顯示，只有走向擴大休耕面積的這一條路，但也會因此危急農業對於維護生態環境等功能。

因此，目前開始嘗試透過直接給付，促使農民注意自己生產稻米的品質，符合市場上真正的需求，並促進轉作價位較高的雜糧品種，未來希望達成稻米脫離大量依賴政府補助等目標。雖然削減 AMS 是全球農產貿易政策改革的趨勢（林家榮，2004），然而有些農民仍然擔心，往後若無保價收購政策並完全改採直接給付的話，是否會對市場米價造成衝擊，使農民的收入比直接給付施行前時更低（郭琇真，2016a）。而日本從 1994 年的烏拉圭回合談判（Uruguay Round，以下簡稱UR）後也開始調整稻米的政策，已經有 20 年以上的經驗，且一樣遇到糧食轉作、稻米補貼等問題，有相關經驗可參考，故透過 UR 回合的農業協定（Agreement on Agriculture，以下簡稱AoA）與日本改革的經驗，來研究臺灣的補貼政策的可能變革方式。

二、研究目的

首先了解 WTO 與 AoA 訂定的境內支持規範，並探討日本稻米給付政策的流變與做法，接著分析現在臺灣的對地直接給付政策所遇到的狀況，並推論出臺灣未來對地直接給付可以進行的方向以及其他的作法。

以 AoA 與境內支持的角度查看臺灣的保價收購制度

一、關於在 UR 的 AoA 當中對於三個境內支持措施的定義

根據 OECD（Organization for Economic Co-operation and Development，以下簡稱OECD）的定義，政府直接給予農民的補貼一律稱作直接給付（OECD，2007），可以分作對人與對地的兩種，而因為對於農民身份認定有所爭議，故從1985 年直接給付概念被提出之後的這幾年間，大家傾向於以對地的方式作為補貼的根據，被認為可以直接給付給實際耕作的農民（陳郁蕙，2011）。而在 AoA 指出，政府可以透過預算的制定，給予種植特定農產品或非特定農產品的農民現金、貸款或是優惠措施，這些都算是境內支持（WTO，2017b；顏慧欣等人，2011）。另外 WTO 的會員國不應該藉由跟 AMS 相關的國內農業補貼，讓別的會員國的出口機會降低。
目前境內措施分成三種，第一種是需要被列入削減、對於生產以及貿易造成扭曲，屬於與生產直接連結之直接給付（Coupled Direct Payment）的琥珀色措施（Amber Box Polices，以下簡稱琥珀色措施），係指針對特定種類農產品或是非特定農產品的金額支持，常以貨幣表示每年的支持水準，常被叫做 AMS（WTO，2017a；WTO，2017b；中華經濟研究院，n.d.b）。當中常見的措施為直接收購（direct purchase），政府對於超過需求的部分進行收購（許文富，2000），而臺灣的稻米保價收購及屬於此類，不過是全部直接收購，而因為此措施是根據產量多寡影響補貼的金額，並對於稻米的市場價格直接支持，不過會明顯扭曲稻米價格，且給付金不應對作物產生價格支持的效果，屬於琥珀色措施（財團法人台灣智庫，2002）。除了與 WTO 的公平貿易精神是相違背的，現行的稻米保價收購對於農委會的財政上造成使用與分配的困難，無法順利的對其他農業相關的計劃進行投資與幫助臺灣農業的長遠發展。
第二種是藍色措施（Blue box polices，以下簡稱藍色措施），定義上跟 AMS 一樣但是不列入削減，換句話說就是「附帶條件的琥珀色措施」，屬於限制生產數量之直接給付（Direct Payments under Production-limiting）。若有任何價格直接補助措施，必須要對產量和面積進行限制以減小其對貿易的扭曲（WTO，2017a；WTO，2017b；經濟部國際貿易局，2015）。不過，除了日本的藍色措施之外，臺灣目前沒有任何藍色措施（彭明輝，2011）。
最後是綠色措施（Green Box Polices，以下簡稱綠色措施），屬於不用被列入削減對象，與生產數量和計畫無直接關係之分離直接給付（Decoupled Direct Payment），即為在直接所得給付附加上條件的直接給付（李木青，1994），通常不會限定於給予特定作物，其對於生產與貿易不至於產生扭曲或頂多只能產生微小的影響，因此不需進行削減，不過補貼的資金來源必須完全來自政府的公共財政融資的計畫，例如政府的減稅，不可以透過消費者來支付此資金，且不可以有任何支持價格相關的補助，也就是不會直接影響產量與價格（陳雅惠，2007；WTO，2017a；WTO，2017b；顏慧欣等人，2011；李元和等人，2008）。另外，在附件一當中也列舉了有哪些類型的政策與條件是符合綠色措施的準則，而其中包括對研究、推廣、農民保險、休耕補助、對生產者的所得直接給付等（WTO，2017b）。

二、 參考日本改革流脈的理由

過去的日本與臺灣類似在於稻米的收購，在加入 WTO 之前的 1940 年代，日本政府透過修訂「食糧管理法」確保稻米可以持續生產，穩定戰後的稻米的價格與產量，不過在 1960 年代的時候就面臨了收購預算日益增加的情形（臺灣農村經濟學會，2004；陳建宏，2004）。在日本與臺灣在加入 WTO 之後，處理稻農收入的做法就有明顯的不同。日本在 1998 年取消類似於臺灣的保價收購制度「食糧管理法」，改採行「主要食糧供給及價格安定法」，僅收購國家安全存糧的部分，並施行「稻作經營安定對策」措施來保障農民所得（陳雅惠等人，2007；鄭詩華等人，2002），但臺灣卻持續保持收購制度等方式來達成維持農民收入的目標。不過從新總統蔡英文上台之後，臺灣政府從 2016 年開始試推行直接給付制度，農委會副主委陳吉仲也宣布，從2018年開始要全面推行直接給付（孔德廉，2017），不過還有許多計畫細節尚在討論中。
目前「對地綠色環境給付計畫」的狀況還類似於 2007 年到 2011 年的日本稻米政策，不過日本在 2012 年之後強力推動環境直接給付，是目前臺灣所缺乏的，因此透過了解日本稻米的生產與價格的政策流脈和環境給付措施，以幫助後面與臺灣稻米政策的比較與分析。

三、新回合農業談判與臺灣面臨的壓力

AoA 當中明定，要求屬於已開發國家的 WTO 會員國必須先削減 20％ 的 AMS，而臺灣是以已開發國家的身份加入 WTO，雖然沒有參與 UR，但被要求降低 20％ 的總 AMS，以 1990 到 1992 年的總AMS的年平均作為削減的計算基準，為 177.06 億台幣，計算後臺灣最大 AMS 應下降為 141.65 億元，當中包含稻米的 60.59 億元（李元和等人，2008）。為了加入 WTO 並且不受來自他國的壓力，臺灣在加入 WTO 前的 2000 年時先行削減 20％ 的 AMS，剩下 142 億台幣，到了 2002 年時只剩下 71.49 億元，總共削減了 60％（申雍等人，2012）。
不過，從 2001 年開始的杜哈回合談判（Doha Round，以下簡稱DR）中多數開發中會員國認為只針對 AMS 進行削減是無法快速解決生產與貿易的扭曲狀況，針對補貼的部分，提出第一分三個等級消減之「扭曲貿易境內總支持」（Overall Trade-Distorting Domestic Support，以下簡稱OTDS），是 AMS、微量措施（de minimis subsidies，以下簡稱微量措施）和藍色措施的金額加總；第二是將 AMS 分成三等級削減；第三則是重新設定個別農產品之 AMS 新上限，為 1995 年至 2000 年 AMS 之平均數值（申雍等人，2012；中華經濟研究院，2008；經濟部國際貿易局，2015；張淑賢，2004；李元和等人，2008）。
然而臺灣稻米在個別農產品 AMS 之上限有超出標準的風險，從 2011 年開始，保價收購價格，包含計畫收購、輔導收購、餘糧收購，三者皆上升三塊錢之後，依照附件二試算的結果會超出 50.62 億元的上限（行政院農委會農業統計資料庫，2017；李元和等人，2008），未來農業談判可能會面臨來自各國的壓力。
至於藍色給付，開發中國家會員國日為應該要進行削減並主張應對綠色給付措施進行嚴格的項目限制與補助上限，但是未果（外交部，2014）。

日本直接給付的歷史及最近的新方向

一、時間分界的理由

在 2000 年之前的日本，農業政策主要是圍繞在戰後的思維下設計並運行的，因此以 2000 年作為一個分界點。但是隨著 2000 年的到來，並在 WTO 成立的契機下，農業不再是對日本國內的一個產業，也開始必須與國際之間的國家進行貿易等，農業政策改革勢在必行。2000 年到 2009 年則因為配合消費者多樣化的需求以及解決核心農民的高齡化、稻米生產過剩及價格下跌等問題，對於給付金進行大規模的改革，因此以此期間作為一個分期。
2009 年到 2012 年則是因為政黨輪替的關係，因此以此作為一個期間。而在2012 年之後，自民黨再次重新取得執政權，此時對於農業政策整個進行翻新，提出攻擊型農業的構想，因此以此作為一個分界點。

二、日本稻米補貼政策改革流脈

（一）1990 年代後開始對於 WTO 的回應

在 UR 之後，日本開始調整國內的農業政策，在 1994 年廢除施行長達 52 年，原本是要用來保障戰後的米價和產量穩定的「食糧管理法」（臺灣農村經濟學會，2004），類似於臺灣的保價收購制度，改換成以市場導向為主的「主要糧食供給及價格安定法」，簡稱「食糧法」，於 1995 年正式施行（陳雅惠等人，2007；申雍等人，2012）。此政策主要在減少稻米的生產、控制稻米生產面積以及逐步調降稻米補助金額，屬於琥珀色措施，並同時改革稻米流通制度，大量稻米開始可以自由流通（全国米穀販売事業共済協同組合，2010），不過因為稻米價格變成由市場交易來決定，稻米的價格開始大幅度下跌（陈金云等人，2011），此時日本收購的稻米轉變成購買安全存糧並以市場價格買下，屬於綠色措施，而臺灣並不是以市價買下，故不屬於綠色措施。
但自 1994 年後連續四年稻米豐收，加上飲食習慣的改變，以及食糧法施行的緣故，稻米生產過剩，市場流通米價格繼續下跌。為了穩定稻米產業並符合國際規範，於 1998 年施行「新稻米政策大綱」，取消干預稻米價格，政府僅以市價收購安全存糧，並以「稻米經營安定對策」取代原先的「主要糧食供給及價格安定法」，也就是限制生產之價差補貼（鄭詩華等人，2002）。農民出資基準價格的 2％ 的金額，政府則出資基準價格的 6％ 的金額，成為「稻作經營安定基金」，當市場稻米價格低於基準價格時，以當時市價與基準價格的差額的 80％ 再乘上農民所繳交的自主流通米的數量，也就是非透過政府管道販售的米，以此變動給付給農民（陳雅惠等人，2007；陳雅惠，2007）。此補貼從原本的琥珀色措施轉變為藍色措施， AMS 也從 1997 年的 3170.8 億日元大幅降至 1998 年的 766.5 億日元（Yoshihisa Godo, 2013；Yoshihisa Godo et al., 2008），除此之外日本政府開始推行一系列的綠色給付措施，如「所得保險與所得安全計畫」及「中山間地域之直接給付」等（林傳琦，2004）。
除此之外，為具體化施行糧食的穩定供給、農業多面向機能的發揮、農業經營者的栽培、農業的持續發展及農村的振興計畫，針對 21 世紀的日本農業在 1999 年頒布了新的農業基本法「糧食．農業．農村基本計畫」，取代過去 1961 年開始實施農業基本法，並且每五年進行一次大檢討，期許日本農業能重新振興，對於農業的態度從過往的保護政策轉向於改革開放（林秀喬，2016；臺灣農村經濟學會，2005；森口洋充，2008；農林水産省，2000）。另外在 2000 年時日本在 DR 回合談判提出「WTO 農業交涉日本提案」，其中在糧食安全保障與農業多樣性有很大的著墨（荏開津典生，2008）。

（二）2000 年到 2009 年的兩階段稻米政策改革大綱的改革

為解決並配合消費者多樣化的需求以及核心農民的高齡化、稻米生產過剩及價格下跌等問題，需要對農業產業的結構進行調整，從稻米的供需調整、流通制度的改革、農家經營政策等方面著手（臺灣農村經濟學會，2003a；小針美和，2008）。

（1）第一階段

在 2002 年公布「稻米政策改革大綱」，經過 2003 年的檢討與修正，於 2004 年正式實施，跟過去的差別在於從調整轉作面積數量轉變成分配生產數量目標，給付金也改為地方政府給付，由地方了解轉作種類、產量與價格，中央政府再分配給付金（楊明憲等人，2009；稲熊利和，2014）。大綱當中「水田農業構造改革直接給付」的「稻作所得基盤確保對策」部分，主要在鼓勵農民自主性生產和補償稻農因制度調整造成市價下跌的損失，由生產者出資目標價格的 2.5％ 及政府出資目標價格的 2.5％ 與每 60 公斤給付 300 日圓，組成的直接給付資金，其中的目標價格是最近三年的市場價格的平均價格。此補貼分為固定給付和變動給付，固定給付為每 60 公斤的稻米補貼 300 日圓，屬於綠色措施，不過當市場價格超過當年的目標價格，則就只有補貼 300 日圓；而變動措施則是當年的稻米市場價格低於目標價格時，直接補貼其價格的 50％ 的金額，但總量限制 430 萬公噸，屬於藍色措施。參加資格限定稻米接受檢查、符合生產目標數量內的稻米及屬於米穀安定供給確保支援機構支援的對象，才可以參加直接補貼的措施（臺灣農村經濟學會，2003b；陳雅惠等人，2007；陳雅惠，2007；公益社団法人米穀安定供給確保支援機構，2017）。另外為保障核心農家的收入，對於有參加「稻作所得基盤確保對策」，並種植 4 公頃以上或集體經營 20 公頃以上，且在 5 年內法人化之核心農家，當稻作收入低於基準收入，將多提供每 0.1 公頃的收入與基準價格差的 9 成補貼金額，而農家出資補貼金額的四分之一（臺灣農村經濟學會，2003b）。以上的改革也是為了達成 WTO 對於日本所訂定的琥珀色和藍色措施的總量之外，也控制稻農所生產的數量與面積。
而「水田農業構造改革交付金」之「產地再造對策」部分，可依照各地區之水田特色，調整稻米的生產狀況，並種植符合需要的農作物以維護水田環境的完全（臺灣農村經濟學會，2003b），當中之給付金則針對各樣品目別給予固定面積的給付，核心農家除了前述的基本給付外可另外多領取給付。

（2）第二階段

不過，為加速日本農業結構改造與回應 WTO 國際規範，並考量米以外之水田旱田作物價格下跌的問題，日本在 2005 年通過了「經營所得安定對策等大綱」，又稱「新的經營安定對策」，於 2007 年起正式實施，並將此大綱當中的「跨品目經營安定對策」導入 2002 年開始的「米政策改革大綱」當中，因應稻米生產環境之變化（臺灣農村經濟學會，2006c；稲熊利和，2014）。原本「米政策改革大綱」當中「水田農業構造改革直接給付」的「稻作所得基盤確保對策」與「核心農家經營安定對策」則給予取消以避免與「經營所得安定對策等大綱」功能重複，並從過往的價格支持轉變成所得支持，改變過去重視整體農家及個別產品價格的觀點，轉換成重視核心農家與特定品目（陳建宏，2009；臺灣農村經濟學會，2006a；臺灣農村經濟學會，2006c）。檢討各作物的狀況以及供需狀況並合理調整產地生產狀況，有效利用給付金，原本「水田農業構造改革直接給付」的「稻作所得基盤確保對策」與「產地再造對策」整合成「新產地再造對策」，並轉變成固定金額給付，視核心農家的增長狀況調低給付金，屬於綠色措施（臺灣農村經濟學會，2006a；臺灣農村經濟學會，2006c）。
「經營所得安定對策」當中的「跨品目經營安定對策」，則針對認定之農家、農業團體或一定規模面積的核心農家進行補助，並分成兩種模式進行：「補正外國產條件差距之對策」和「緩和收入減少影響之對策」，前者規定小麥、大豆、甜菜、原料用馬鈴薯為給付對象，後者多了食用稻米，而當核心農家販賣收入變動，各個督道府縣的不同品項的該年收入和其過去五年當中扣除最高和最低值後的平均收入之差距，和當年生產無關，屬於藍色措施（陳雅惠，2007）。若在準備金範圍內則以此差額的 90％ 作為變動給付金額，而此筆給付金額，政府要出四分之三，剩餘的由核心農家出資（陳雅惠等人，2007；臺灣農村經濟學會，2006b）。
另外，日本也開始重視農業環境的永續發展，2007 年也開始施行「農地、水、環境保全向上對策」，政策一直施行到 2011 年被整併，可說是重視環境之綠色措施的起點。對於自然環境之土壤、水，農家的居住環境和農業經營等方面進行對地直接給付（臺灣農村經濟學會，2006c）。
不過總統大選的到來，農業政策的改革開始變調，在 2008 年時可參加「跨品目經營安定對策」的對象擴大成全體農家，並將「跨品目經營安定政策」改名成「水田經營所得安定計畫」（農林水産省，2009；農林水産省，2008；陳建宏，2006）。

（三）民主黨取代自民黨的 2009 年到 2012 年

在 2010 年時政權輪替，日本民主黨上台，提出新的「糧食．農業．農村基本計畫」，並且指出前黨的農業政策過於複雜，集中於核心農家的規模擴大，但無法保證從事農業生產者能多樣化的生產以及非核心農家的收入沒有提高等問題，因此廢除過去的補貼政策並創立以銷售價格和生產成本差額為基礎之「戶別所得補償對策」，於 2011 年正式實施並改叫「農戶別所得補貼制度」，把重點聚焦在農民收入水準提升、提高糧食自給率和活化水田，也對旱作物和戰略作物之農家提供補貼達成調整產業結構的目的（農林水産省，2011；神門善久，2012）。對於稻米進行「稻米農戶別所得補貼試辦計畫」，幫助那些想經營水田農業的人。給付方式有對經常性赤字部分的固定給付，屬於綠色給付，以及屬於琥珀色措施的變動給付。給付對象限制於按照「生產數量目標」生產之稻米農家或集落型農家並從事販賣行為、有加入稻米保險或前年度有出貨及販賣業績者。後來在 2011 年將固定給付的名稱改叫「所得補償給付金」，變動給付的部分稱作「米價變動貼補給付金」（平澤明彥，2010；臺灣農村經濟學會，2010；林美華，2010；周妙芳，2010；国土交通省北海道開発局，n.d.；任燿廷，2011）。而對於稻米以外的水田作物如大豆、小麥、飼料用米等以「水田利活用自給力向上計畫」給予補貼，但資格限制就比較寬鬆，不管過去是否有達到生產目標者皆可參加（臺灣農村經濟學會，2010）。另外，民主黨從 2011 年創設了「農地・水保全管理支付」和「環境保全型農業直接支付」，對於農業生產環境和自然環境之保育有初步的關心（任燿廷，2011；稲熊利和，2014）。
不過，「農業戶別補貼制度」對於只要參加生產結構調整的農家都給予所得補貼，未對參加資格進行嚴格限制，因此造成巨大的財政負擔，也被批評為只是在撒錢的政策而已（任燿廷，2011；神門善久，2012；森口洋充，2013；稲熊利和，2014）。除此之外，對於農業的態度回到過去保護的心態，對於擴大農業生產規模、生產調整政策等並未進行改革，讓集落營農組織相繼解散，而國內稻米的消費量與稻米價格仍持續下跌，補貼的財政支出預算持續增加，可能會在達成調整生產結構與糧食自給率的目標前就達到 AMS 上限的問題（任燿廷，2011；服部信司，2010；服部信司，2011）。

（四）2013 年之後自民黨重新上台與農業改革

但在 2013 年政權再次交替，為防止農民混亂，原本「戶別所得補償對策」名稱改回「經營所得安定對策」，但制度持續進行。重新上台的自民黨由於跨太平洋夥伴關係（The Trans-Pacific Partnership，以下簡稱TPP）談判的緣故加速農業自由化，因應可能的大量進口米、解決因為稻米價格持續下滑導致給付金的減少的狀況，並矯正過去「農業戶別補貼制度」的琥珀色補貼導致扭曲市場貿易的狀況，2015 年開始逐年削減「所得補償給付金」，並不繼續規劃稻米種植面積，預計在 2018 年完全廢止，至於「米價變動貼補給付金」已在 2015 年廢除（神門善久，2012；林榮貴，2014；稲熊利和，2014），並以「稻米、旱田作物收入減少影響的緩和對策」的「收入減少影響緩和交付金」取代，希望把農業經營者導入保險制度當中，僅依靠農業收入保險制度穩定農業經營者的所得，政府將不直接介入農業生產，保險金額組成由農民繳交 50％，剩餘50％的由政府出資，可參加對象為農業經營者或是集團營農以及被認定的就農者，並且沒有限制農業經營規模（山下慶洋，2014）。
此外，日本政府將 2007 年開始的「農地、水、環境保全向上對策」、2011 年創設的「農地・水保全管理支付」和「環境保全行農業直接給付」，以及 1998 年開始的「中山間地域等直接給付制度」，整併為「日本型直接給付」，並擴大規模施行。一樣對於日本農業自然環境、農村人口老化和地區的經營進行補貼的設計，如農業在防洪、河川、地下水涵養、土壤侵蝕、文化與保健修養、農村改造與教育觀光等功能等進行補貼，以達到維持農業期多功能的重要性的目標（農林水産省，2014；稲熊利和，2014；林文傑等人，2015）。

三、對於日本制度的評價

過往日本的保護心態比較重，常藉由行政指導方式控制各產業運作，或是透過價格或所得的直接補貼維持產業的存活與運作，雖然想透過補貼的方式刺激生產的調整與結構改變，不過成效有限，但也因此產業結構很難進行改革與活化。以 2004 和 2007 年舉例，雖然前後取消了對於稻米販售管道限制並轉換成價格的支持，但稻農收入和轉作情況仍未大幅度改善，而日本從 1998 年到 2017 年的稻米變動補貼都屬於差額給付（deficiency payment），當稻米價格比理想目標價格低時政府會給予補貼（許文富，2000），但稻農的農業收入也未見好轉。由此可見，如果政府過度介入產業，例如控制稻米生產數量，影響市場的平衡，可能反而無法如預期般調整產業結構，過度保護如補貼金與限制外國米進口，也會造成產業的低度成長與品質降低等問題，跟 2016 年之前的臺灣的保價收購狀況類似。
另外日本在 2004 年到 2008 年間的稻米政策改革稍微繁雜，對於政令宣導或是行政作業與資料統計上會變得麻煩，民眾也不容易理解政策的進行方式，會是推行改革的阻礙，往後臺灣政府在制定政策時，也需要小心這個問題。
再來是政策突然結束、改革搖擺不定的問題，例如直接取消「經營安定所得政策」並直接施行「農業戶別所得補貼制度」，這樣可能會讓農家無所適從，也會影響農民對於政府的信任度，進一步可能會導致政策推動變得困難。還有就是改革無法穩定的持續下去，例如「農業戶別所得補貼制度」的補貼從藍色措施變回琥珀色措施，回到過去的保護心態，這樣對於日本在 WTO 或其他貿易協定上的談判可能會造成阻礙，也讓政府財政造成更大的負擔（任燿廷，2011）。
不過日本做到一些臺灣目前沒有做到的改革，如調降直接給付的金額，從1994 年開始逐漸降稻米的直接給付金，在 2007 年轉換成所得直接給付，以及 2012 年安倍晉三上台後，更近一步地在 2018 年將所有稻米之藍色措施削減為零，也會取消控制農地種植面積，藉由市場供需達成稻米交易平衡。2013 年日本啟動了「攻擊型農業計畫」，以日本成為農業輸出強國為目標，透過大規模農業經營者的栽培、農地改革與農村活化搭配環境給付的強化、農協的體制改革與推廣日本和食文化等方面（神門善久，2012；林秀喬，2016；農林水産省，2014），改革日本農業產業體質。
以及，日本從 2007 年開始重視對於環境的直接給付，於 2011 年創設新的環境直接給付項目，並於 2015 年後擴大規模施行，這也符合當初 UR 回合所要求各國以環境給付為最終目標之遠見，透過環境給付的方式，也可以達成保護農家所得與生產的目標，並且發揮農業生產之外的生態與教育的功能。

台灣的現有的疑慮

一、現有臺灣直接給付制度的疑慮

接續 2017 年底將結束的「調整耕作制度活化農地計畫」，接棒之「對地綠色環境給付計畫」為解決「調整耕作制度活化農地計畫」當中為人詬病的休耕給付和稻穀保價收購政策、稻米常為復耕的作物和低轉作率，以及相關之雜糧代耕體系不完備等問題，設計四種直接給付方式搭配相關政策，如將休耕政策轉換為「生產環境維護給付」，脫離廢耕問題並回復其維護地力的意義（孔德廉，2017a；林慧貞，2017a），而保價收購與對地綠色給付整合，對於參與計劃的農民給予給付，這部分還會搭配大糧倉計畫和轉作有外銷潛力作物等，期望達到調整稻米產業結構與提升稻米品質、稻米市場的供需平衡（趙敏，2017b）。
關於臺灣目前新採行的稻米直接給付，是針對稻農耕作面積公頃數給予固定給予補貼，而可參加的對象限定於目前有可申報公糧繳交者為前提，透過稻米的對地綠色直接給付，避免糧商在中間操作，直接把補貼給予有生產的農民（洪郁婷，2016）。此政策主要是在改善保價收購與水旱田利用調整制度的缺失，而稻米的對地綠色直接給付為這次改革計畫的分支之一而已，還搭配了推廣並提升稻米的生產品質，結合契作以提升良質米產量、雜糧轉作和推動輔導潛力作物以幫助外銷和對於有機耕作與生態環境維護等等。
另外臺灣從 2016 年已經開始試辦稻米的直接給付，農糧署表示於桃園市楊梅區與其他五個地區進行的第一次的試辦，每公頃給予一萬元的直接給付金額，統計結果有超過 6 成的的稻作農戶參加第一次的試辦。而在 2017 年除了原先的地區之外，擴大到桃園市八德區、新竹縣芎林鄉等共 20 個區域，並將直接給付金額提高到一萬三千五百台幣（行政院農委會農糧署，2016），若是稻米產銷契作集團產區的契作農友，額外增加契作獎勵每公頃一千五百元（行政院農委會農糧署北區分署，2015；行政院農委會農糧署東區分署，2016）。

二、國內對於新制度的批評

不過農委會表示會讓保價收購制度保留，並將保價收購和休耕給付措施合併成對地綠色直接給付的一部分（陳吉仲等人，2017）。雖然知道保價收購帶來的壞處，但是考量到日本韓國直接廢除保價收購導致稻米價格的快速下跌，不敢馬上廢除保價收購，反而因此採取直接給付措施，讓農民有新的選擇方案，逐漸推向直接給付而不繳公糧。目前稻米保價收購與稻米直接給付是同時實施的，若選擇直接給付但是在採收期時發現市場稻米價格過低，可以選擇改繳回公糧（郭琇真，2016a），不過有學者質疑這樣的做法決心不夠，且不能只是提高直接給付的參加率就可以，也應該要像日本一樣，針對不同地區、身份、作物種類等設計一套詳細的直接給付制度（郭琇真，2016b）。
另外，2018 年起預計要全國實施直接給付政策，但有農民表示萬一選擇直接給付的農民變多，而釋放到市場的稻米數量增加，這樣會造成市場稻米價格的下跌，且現在臺灣的稻米自給率已經超過百分之百，這樣市場上的稻米數量是供過於求，農會建議應該要同時搭配「大糧倉計畫」輔導農民轉種雜糧作物（孔德廉，2017b），這樣避免未來的稻米價格快速下跌。
而在 2017 年 5 月的說明會後，某些學者認為目前「對地綠色環境給付計畫」的思維主要還是偏向於作物的直接給付，而非對於環境的直接給付，如對稻米的補貼以及轉作有出口競爭力的作物，或是休耕給付轉變成「生產環境維護給付」，而對於環境補貼卻沒有明顯連結（林慧貞，2017b；孔德廉，2017a），與 WTO 所提的綠色給付目標還有差距，也提出關於環境給付的建議作法，如食農教育、農產品品質分級制度、高品質供應鏈、環境品質檢測和稻作輪休轉作其他固碳作物等，也呼籲應該要讓消費者以及農民了解設計綠色直接給付的涵義與益處（林慧貞，2017b）。

給臺灣的啟示，未來可進行的方向

一、廢除保價收購制度

臺灣若繼續提高收購價格的話，稻米必會導向生產過剩的狀況和 AMS 的升高，但消費者不會因此買更多，還會增加處理過剩稻米的費用等的問題。另外面對國際貿易競爭的趨勢，臺灣無法避免持續提高稻米進口的額度與調降關稅，但目前臺灣的農業體質與 2012 年之前的日本一樣受到政府極力的保護，並且觀念還停留在對產業補貼的保護思維。如果要走出國際，勢必首先要調整臺灣農業的體質，需要透過逐漸調降保價收購的金額，並同時調整現在的稻米對地直接給付，刺激農民提升生產稻米的品質，並且轉換成補貼環境以幫助產業發展的思維，如同 2015 年後的日本。不過鑿於利益關係人的利益損失和臺灣民眾普遍對農業不甚熟悉，要馬上推動到日本 2015 年以後的地步會有困難，目前應該暫時無法像日本一樣取消所有的稻米補貼，而臺灣保價收購的改革需要緩慢的進行，也需要首先讓農民了解政府改革的用意所在，這樣才有機會達成日本從 1994 年開始調降稻米收購價格的成果。
另外，如果只把直接給付視為價格穩定的唯一辦法還是不夠的，將來導入稻米的農業保險後，就可以避免保價收購較為消極性的保障做法，政府支出負擔也可以減小。

二、恢復補貼的意義

補貼的本意是在經營和銷售上有困難時所提供的暫時性的經濟性支援，但台灣對農業補貼的概念漸漸變成是農民的生活津貼的概念，這已經脫離原本補貼的意義。另外，雖然轉換到直接給付可以降低政府的財政負擔，但是補貼金額高低訂定的拿捏須準確，否則也會失去補貼的意義（許文富，2000）。再來，政府目前在達成目標的思維上常常是以補貼的方式去計算要給多少才能達成目標數量，但從參考日在 2009 年到 2011 年間的「農戶別所得補貼制度」和台灣過往稻米保價收購發現，一直提高補貼金額實際上對於調整農業結構的幫助不大，且可能反而變相成撒錢的工具。
過往臺灣對於補貼政策轉換至對地綠色直接給付常常僅限於研究要訂定多少金額，或是以保護農民為出發點，思考保價收購制度、休耕政策和關稅的影響，而台灣眾多的對日本糧食相關研究大多停留在 2007 年的「經營所得制度」，確實農民的所得需要有保障，但面臨國際挑戰，我們不得不開始思考如何讓台灣的農業轉型為向外輸出的產業。
另外，台灣對於日本自民黨在 2009 年上台後的「農業戶別所得補貼制度」與 2013 年安倍晉三上台後的農業政策很少去做探討，相關的中文文獻也不多，另外也很少去研究透過環境補貼搭配國家整體糧食生產等議題、達成市場供需均衡同時穩定農民收益的方式，以及飲食教育的推廣等，這些也是本研究後續可以繼續探討的方向。

三、政策的規劃完整性

臺灣過往的農業政策並未有整體性的規劃，以臺灣國內的角度來看，常常會針對單一問題設計政策，但並未逕行整合，造成政策之間產生矛盾，例如保價收購和休耕轉作，且造成政府負擔與無法提升稻米品質的情形，因此新規劃的「對地綠色環境給付計畫」也針對此問題進行處理。可以參考日本透過對於對地直接給付加上對於要從事農業作業者擴大經營的方式，先掌握著主要的大農戶，同時改革農地等問題幫助小規模的農業經營者轉型或成長。另外，2016 年新政府上台後，開始推行「新南向政策」，農業部分也設立了「國際農業開發公司」，希望未來能將臺灣的商品推廣到東南亞、紐澳甚至是阿拉伯國家（陳吉仲，2016），以國際的角度來看，若先做好國內的改革，這樣不管在國際貿易談判或是貿易合作時，都比較不會遇到阻礙，並且出口的農產品相對有較高的競爭能力。不過要小心未來國際不穩定的趨勢，目前新農業談判雖然告一段落，但目前大部分仍尚未協商完畢，加上國際反全球化浪潮的興起，未來的國際貿易仍有許多變數需要注意。

四、環境給付思維的深化

日本與臺灣在稻米產業維持的思維稍微不同，兩者雖然都是使用直接給付，但是日本是透過環境的直接給付來幫助稻農並再造農村（黃有才，2014），相反的，臺灣目前的「對地綠色環境給付計畫」之重點仍放在作物補貼，對於農業的多功能性尚未有完善的措施。臺灣需要重新思考環境給付的意義，只從農業生產的補貼去思考是不夠的，若從農業三生的角度切入思考，未來才有可能同時達成稻米生產與農業的永續經營。

結論

2017 年正在設計的「對地綠色環境給付計畫」確實正往綠色給付措施邁進當中，但尚未完全捨棄以生產品目為補貼對象的思維，而透過日本稻米的過往的改革經驗和環境給付措施的突破和了解 WTO 農業補貼的國際趨勢，讓臺灣可以重新思考環境給付對於稻米的效益與意義，並且看到如何回應國際貿易的趨勢與壓力並再創造農業產業，讓農業變成重要的輸出產業。

附件一、農業協定當中的關於綠色措施的項目

附件二、2009 年至 2010 年與 2011 年至 2014 年臺灣的 AMS 試算

附件三、臺灣直接給付施行地區

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